هل العراق بحاجة الى نظام رئاسي أم برلماني؟

 

 

لكل من النظامين ايجابياته وسلبياته، كما لكل منهما بيئته، ومتطلباته، ودعائمه، ربما الافضل اختيار النظام البرلماني الذي يدعم ويفعّل الاستقرار الحكومي، ويكرس الفصل بين السلطات، دون منح الحكومة حق حلّ البرلمان، اوترك تحديد النظام الانتخابي للبرلمان، او .. ، انه خيار صعب تفرضه جدة الديمقراطية في العراق ، فالعراق يعيش الانتقال الى الديمقراطية ، وحتى لو فرضنا ان ضرورات وايجابيات النظام الرئاسي تفوق البرلماني لابد من الانتقال الى ذلك تدريجيا، بعد توفير بيئته ومستلزماته ومقوماته، فالدستور العراقي يجب ان لا يكون جامدا، بل قابلا للتعديل ، وفقا لاليات دستورية واضحة، وديمقراطية.

الاختيار دقيق وحساس ، ولابد من دراسات اكاديمية ميدانية مقارنة منفتحة ، بعيدة عن القياس والتعميم ، لقد تناول المقارنة بين النظامين الدكتورمحمد سعيد الشكرجي تحت عنوان :

النظام الرئاسي نظام الاستقرار والفصل بين السلطات

وربما الأفضل لواقع العراق مقارنة بالنظام البرلماني

يعتقد الدكتور الشكرجي بافضلية النظام الرئاسي للعراق فيقول :

لا ينبغي تبني دستور العراق وكأن النظام البرلماني هو الوحيد المطروح، حيث أعطت الكتابات والتصريحات عن وضع الدستور المرتقب في العراق انطباعاً بأن الخيار قد حسم بداهة لصالح النظام البرلماني وهذا موقف خاطئ، لأن المفروض إجراء المقارنة الموضوعيةً لبلورة الموقف واختيار النظام الأفضل بروية وعن معرفة. ويمثل هذا المقال دعوة للتفكير والمقارنة، اذ يتمتع النظام الرئاسي بمزايا مهمة تجعله في مقدمة الأنظمة الديمقراطية المعاصرة. وحيث ان إجراء هذه المقارنة يحتاج الى أكثر من مقال فسنقتصر هنا على تفنيد بعض الحجج السائدة وعلى نقاط المقارنة الأساس بين النظامين. 

ويمكن تفسير هذا التوجه الخاطئ بسبب استخدام  مصطلح البرلمان الذي يتوق الجميع لتأسيسه كحجر اساس لنظامنا الديمقراطي التمثيلي التعددي التتناوبي، لذلك يتبغي التخلص من الاتجاه الذي يعتبر ان البرلمان المنتخب يقود بالضرورة الى النظام البرلماني.

من جهة اخرى، يعتقد البعض ان النظام البرلماني أصح لأنه يضمن تمثيل العديد من الجماعات الاثنية والصغيرة العدد نسبياً، وهم يخلطون هنا بين نظام المؤسسات ونظام الاقتراع.

لذلك نشدد هنا على ضرورة التمييز

أ- بين البرلمان في اللغة السياسية، أي الهيئة المنتخبة، من قبل الشعب في اي نظام ديمقراطي، من جهة، والنظام البرلماني الذي تشكل فيه الحكومة على أساس البرلمان المنتخب، من جهة اخرى.

ب- التمييز بين نظام المؤسسات ونظام الاقتراع، فالأول يكون برلمانياً او رئاسياً، اما نظام الاقتراع فمتعلق بالانتخابات وتنظيمها وتحديد كيف نترجم الأصوات التي يحصل عليها اي متنافس الى مقاعد في الهيئة المنتخبة أو لمعرفة الرئيس المنتخب.

لذلك يجري الكلام مثلاً عن النظام النسبي/بالقائمة أو نظام الاغلبية، ثم بدور واحد او دورين، ثم العراق دائرة واحدة ام دائرة لكل محافظة او غير ذلك.

من الممكن اذن تطبيق هذا النظام الاقتراعي او ذاك في اطار النظام البرلماني او الرئاسي على السواء. صحيح ان الموضوع مرتبط، ولكن غالباً ما يحسم الدستور اختيار النظام البرلماني او الرئاسي، بينما يشير الدستور الى أن نظام الاقتراع سيحدد بقانون.

أي ان الاقتراع يقع ضمن اختصاص الجمعية الوطنية وليست التأسيسية. وهذا أفضل بالنسبة للعراق في الظرف الراهن لأن الجمعية الحالية ستقوم بذلك في اطار مهمتها التشريعية وليس في اطار عملية وضع الدستور المثقلة بمواضيع كثيرة.

ومن جهة أخرى، هناك من لا يحبذ الكلام عن النظام الرئاسي لأنه تأسس في الولايات المتحدة التي تميزت به وهي أعتى قوة امبريالية في العالم.. نقول لهؤلاء اننا لا نتكلم هنا عن السياسة المتبعة أوالثقافة السياسية المسيطرة في هذا البلد أو ذاك، بل عن البناء والآليات السياسية الملائمة، أي عن مكونات او مؤسسات النظام السياسي والعلاقة بينها لتحقيق أفضل أداء ممكن للعملية الديمقراطية (اقل أزمات واكثر استقلالية بين السلطات وافضل انسجام بين المؤسسات).

ومع ذلك نُذكّـر هؤلاء بأن العصر الاستعماري بدأ على أيدي الانظمة البرلمانية، وان فرنسا احتلت الجزائر سنة 1832 ولم يمنعها نظامها البرلماني من اقتراف أبشع الجرائم بحق الشعب الجزائري، وشاركت في الاعتداء الثلاثي على مصر، سنة 1956 مع اسرائيل و... بريطانيا العظمى، أقدم ديمقراطية برلمانية في العالم.

البرلمان في النظامين:

لن نتعرض هنا للمقارنة مع نظام الجمعية الذي تسيطر فيه الهيئة المنتخبة على الحكومة فقد تقلص تطبيقه بسبب نتائجه الوخيمة على حسن اداء الحكومة، وبالتالي على النظام السياسي برمته.

سنقتصر اذن على المقارنة بين النظامين البرلماني والرئاسي.

بشكل عام، وفي حال وجود جمعيتين احداهما غير منتخبة بصورة مباشرة من قبل الشعب، تلعب الجمعية الأهم اي المنتخبة مباشرة من قبل الشعب الدور الرئيس بالنسبة للجمعية الثانية، كما هو حال مجلس العموم في بريطانيا بالقياس الى مجلس اللوردات (غير المنتخب) والجمعية الوطنية في فرنسا مقابل مجلس الشيوخ (المنتخب بصورة غير مباشرة).

أما في المانيا التي تبنت دستورها تحت وصاية القوى المحتلة (اتفاقيات واشنطن 8 نيسان 1949) فقد اختارت جمعيتها التأسيسية النظام البرلماني الفدرالي، فهناك البوندستاغ (مجلس ممثلي الشعب الالماني) والبوندسراغ (مجلس ممثلي اللاندر، اي الاقاليم، المنتخبين). اما في الولايات المتحدة، ذات النظام الرئاسي فالجمعيتان فيها تتمثل بمجلس الشيوخ عن الولايات (2 عن كل ولاية) ومجلس النواب لتمثيل عموم سكان الولايات المتحدة (435 عضوا)، ورغم تمتع الرئيس بمكانة مرموقة فانه لا يستطيع حل البرلمان.

وحتى لا نغرق في التفاصيل، لن نتعرض هنا لذكر دول برلمانية اخرى مثل ايطاليا وهولاندا، فهي دول ديمقراطية مهمة، ولكن من الافضل حصر المقارنة بين الدول التي تشكل منارات في مجال كل منها في الفترة المعاصرة.

المقارنة :

1- تحديد النظام :

يتفق اساتذة القانون الدستوري على اعتبار النظام الديمقراطي برلمانياً عندما يتحقق أمران :

أ- أن تنبثق الحكومة من البرلمان (اي من الجمعية المنتخبة بالتحديد)

ب- وتكون العلاقة متوازنة إذ تستطيع هذه الهيئة اسقاط الحكومة وعندها يمكن للحكومة حل البرلمان والاحتكام الى الشعب من جديد، باجراء انتخابات جديدة، كما حصل في المانيا في 1 تموز (يوليو) 2005. فقد اتفق شرودر مع نواب حزبه على عدم التصويت على الثقة ليسقط وزارته بنفسه ويحل البوندستاغ ويذهب الجميع امام الشعب، رغم الوضع السيئ لحزبه في استفتاءات الرأي.

- أما النظام الرئاسي فيقوم على وجود رئاسة قوية لأنها منتخبة من قبل الشعب مباشرة، وتمارس عمل الحكومة باستقلالية واطئنان أكبر. فهذا النظام يوفر فصلاً اكبر بين السلطات الثلاثة، اذ لا تنبثق السلطة التنفيذية من البرلمان ثم تتوازن معه، بل تنشأ ابتداء من خارجه، بالانتخاب الذي يكرس شرعيتها كتعبير مباشر عن ارادة الشعب وعلى قدم المساواة مع البرلمان المنتخب ..

2- التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية :

بالنسبة للنظام البرلماني، فَقـدَ هذا النظام التوازن الذي اشتهر به بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، وذلك منذ أواسط القرن الماضي، بسبب ظهور الأحزاب السياسية الكبيرة والحديثة (اي الكبيرة والمنظمة جيداً)، اذ صار الانتخاب يدور اساساً على اساس البرامج والشخصيات المرتبطة بهذا الحزب او ذاك ! وحيث ان رأسَ السلطة التنفيذية (رئيس الوزراء) هو أيضاً رئيس الحزب الفائز بالأغلبية، فهو صاحب الكلمة الأولى في البرلمان أيضاً بفضل تأثيره الكبير على تصويت اعضاء السلطة التشريعية من اعضاء حزبه، أما في حالة الحكومة الائتلافية فيؤدي القادة السياسيون نفس الدور مع أحزابهم، لتكريس سيطرة الحكومة على تصويت البرلمان لصالح سياساتها وأولوياتها ومشاريع القوانين التي تطرحها. وهكذا اصبح البرلمان كما يسمى اليوم في فرنسا وبريطانيا بمثابة "مجلس تدوين".

من جهة اخرى، تم تعديل الدساتير باتجاه التأثير على عمل الجمعية المنتخبة، فاصبحت الاسبقية للحكومة في تقرير جدول اعمال البرلمان وتم ايضاً تعقيد امكانية اسقاط البرلمان للحكومة. وفي المثال الفرنسي، تبنّى دستور الجمهورية الخامسة هذه التغييرات، سنة 1958، فدخلت فرنسا برئاسة شارل ديغول عصر الاستقرار الحكومي الذي افتقدته كثيراً ايام الجمهورية الرابعة (1945-1958).

وينبغي هنا ذكر الفقيه الدستوري الفرنسي الشهير موريس دوفرجيه الذي اطلق على هذه الانظمة البرلمانية مصطلح "الملكيات الجمهورية" في كتاب يحمل هذا العنوان، سنة 1973، في اشارة لهذا التطور الذي أفرغ هذه الانظمة بدرجة كبيرة من خاصيتها الأساس، اذ فقدت التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، وكرست بذلك سيطرة رئيس الحكومة على السلطتين التنفيذية والتشريعية معاً.  

اما النظام الرئاسي، فقد تبنى الفصل الكامل بين السلطتين التشريعية والتنفيذية:

رئيس الدولة منتخب ويشكل وزارته دون تدخل البرلمان الذي يجب مراعاته مع ذلك لأنه هو الذي يصادق عليها. فالمقصود أن تشكيل الحكومة مستقل ومستقر نسبة الى النظام البرلماني الذي يخضع فيه تشكيل الحكومة للمفاوضات والمناورات وحتى لممارسات الابتزاز التي يعرفها الفائزون في الانظمة البرلمانية، وعرفها العراق بعد اول انتخابات في تجربته الحالية، حيث استغرقت المفاوضات ثلاث اسابيع ولا زالت نقاط الاتفاق الذي شكلت على اساسه الحكومة غير واضحة تماماً للرأي العام وقد أثيرت من قبل أعضاء الحكومة الائتلافية للمطالبة بتنفيذها السريع " وإلا !! ".

فالسلطة التنفيذية في النظام البرلماني تبقى مهددة ومعرضة للضغوط الداخلية التي تسببها أحياناً قوى من خارج الحكومة تريد ارباكها لمآرب سياسية.

بينما يتفادى النظام الرئاسي ما يسمى بطغيان الجمعية (البرلمان) وما يسببه من ارباك للعمل الحكومي ومن إضرار بمصالح الأمة واستقرارها.

فالبرلمان هنا يمارس السلطة التشريعية (ومنها فرض الضرائب والرسوم وما يخص العملة الوطنية) ويراقب عمل الحكومة بخطوات محسوبة ومحددة ويستطيع في حدود معينة أيضاً التأثير على القرارات الحكومية، عند ممارسته مثلاً حقه الدستوري في المصادقة او عدمها على الاتفاقيات وعلى الميزانية التي يقدمها الرئيس وعلى التعيينات الرئاسية للمناصب الرئيسة (وزارية او عسكرية او دبلوماسية او للوكالات المستقلة والقضاة الاتحاديين) وفي تعديل الدستور وتشكيل القوات المسلحة واعلان الحرب، اي باقتسام الخارجية والدفاع مع الرئيس الذي يبقى هو القائد الأعلى للقوات المسلحة. يقوم المشرعون بكل ذلك  باستقلالية واضحة. ولا يتدخلون الا في حالات محددة وخطيرة الأهمية لمنع رئيس الدولة والموظفين الكبار من التفرد بالسلطة ولمعاقبتهم على استغلال نفوذهم، كما في حالة منع الرئيس نيكسون بعد فضيحة (واترغيت) في التصنت على حملة الحزب الديمقراطي المنافس. وحتى فى حالة حصول حزب الرئيس المنتخب على الأغلبية فاستقلالية الجمعية الوطنية اكبر بكثير مما هي عليه في النظام البرلماني لأن سياق المؤسسات وآليات عملها تختلف تماماً. 

3- أزمة المواطن مع النظام: نلاحظ اولاً أن النظام البرلماني معقد ومشوش نسبيا، حيث يخضع تحديد رئيس الوزراء وتشكيل الحكومة في النظام البرلماني الى مفاوضات ومساومات باتت معروفة كما قلنا حتى في العراق، بعد انتخابات واحدة!! مقابل النظام الرئاسي البسيط نسبياً والواضح المعالم.

لأن الرئيس في النظام الرئاسي منتخب من قبل الشعب في ظل فصل حقيقي للسلطات رغم وجود التعاون الضروري بينها.

لذلك نجد النظام الرئاسي متجدد الحيوية أي ان المواطنين يمدوه أكثر نسبياً بطاقاتهم الجديدة بينما ينزع النظام  البرلماني الى الجمود بسبب تعقد الموازانات التي تحافظ على استقراره المهدد دوماً.

لذلك نلاحظ ان رئيس الحكومة في النظام البرلماني عندما يسيطر على البرلمان، يحاول مع جماعته المقربة استغلال هذا الوضع لفتح ابواب السيطرة على الكثير من مرافق الدولة، حتى خارج الحكومة (الاعلام والمنظمات الاجتماعية).

أما إذا حصل هذا التطور في دول ذات تقاليد بيروقراطية، فعند ذاك يكتمل الطوق على المواطن الذي يستطيع الصراخ بأعلى صوته، بفضل النظام الديمقراطي، ولكنه لا يستطيع الولوج الى المستويات العليا في المجتمع، لأنه محاط بالطبقة السياسية المسيطرة واعوانها من كل الجهات، دون نسيان تأثير الراسمال وقوة النفوذ الاقتصادي في تثبيت هذه الأزمة في النظامين.

4- الفصل بين السلطات وتجدد الطبقة السياسية : ولذلك، ورغم استقلالية القضاء في جميع الانظمة الديمقراطية، الا ان النظام الرئاسي يشجع اكثر على حماية هذه الاستقلالية التي تحدد الجميع وتعود بالنفع على عموم المجتمع. لذلك نلاحظ تجدد القيادات السياسية، في النظام الرئاسي، لاسيما عندما نقارن هذا التجدد بين الولايات المتحدة والأنظمة البرلمانية كما في فرنسا وايطاليا.

لأن تكريس الفصل بين السلطات يمنح استقلالاً أوسع لكل سلطة ولأفرادها ويُنتج تعدداً اكبر في مراكز القوى الاجتماعية ويعطي مجالاً أوسع امام الطاقات الجديدة لارتقاء السلم الاجتماعي.

وحتى في حالة وجود او هيمنة الاحزاب السياسية، فان دينامية الطبقة السياسية وتواصلها الأقوى نسبياً مع حاجات المجتمع المتجددة تسمح للطاقات الجديدة بالتعبير عن نفسها في اطار المؤسسات القائمة. وما ينتج عن ذلك من دور واضح للاجيال الجديدة في تنشيط الطبقة السياسية وتطوير المجتمع. 

ان هذا المقال لايهدف الى التبشير بالنظام الرئاسي على انه نظام مثالي لأنه لا يصلح للاستنساخ بل يجب تعديله وفقأً لأوضاع العراق في حال تبنيه.

ثم انه لا يوجد نظام ديمقراطي مثالي بالمرة، فبعد ان وصف اساتذة العلوم السياسية والقانون الدستوري الديمقراطية بانها فقط الافضل (وليست المثالية) في حل المشكل السياسي، بدأوا يصفونها منذ ستينات القرن العشرين بانها الأقل سوء من بين الانظمة السياسية.

فكل نظام سياسي يتضمن مساوئ كثيرة بالضرورة والنظام الديمقراطي هو الأقل سوءً بسبب قيامه على تحكيم الشعب في اختيار ممثليه وحكومته.

هذه النسبية في التقييم تنطبق على النظامين الرئاسي والبرلماني معاً. اذن نريد فقط التنبيه الى نظام لا يقل اهمية عن النظام البرلماني في حل مشكلة من يحكم وكيف ؟

كذلك تطمح هذه السطور الى المساهمة في نشر الثقافة الديمقراطية في حالة العراق، حيث يبدو لي أن النظام الرئاسي هو الأكثر فاعلية من النظام البرلماني في تنظيم العلاقة بين الحكام والمحكومين وبين المؤسسات السياسية (رئيس الدولة والبرلمان بالخصوص) وينسجم بصورة اوضح مع واقع العراق الحالي والمستقبلي.

المصدر : ايلاف 5-7-2005

الدكتور محمد سعيد الشكرجي : دكتوراه الدولة في العلوم السياسية، باريس

 

sahibsd@yahoo.com